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CP - Lei Municipal Que Gerar Receitas, Não Poderá Ter Iniciativa Por Integrante Do Poder Legislativo

0002.0000.9733/2018 - DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO – PROJETO DE LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE OFERECIMENTO DE CURSOS DE PRIMEIROS SOCORROS ACIDENTES AOS SERVIDORES LOTADOS NAS CRECHES MUNICIPAIS E CONVENIADAS, ASSIM COMO NA REDE MUNICIPAL DE ENSINO – VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL – CRIAÇÃO DE OBRIGAÇÕES E DISPÊNDIOS FINANCEIROS PARA O ENTE PÚBLICO – USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA – INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO EXPRESSA DA RESPECTIVA FONTE DE CUSTEIO CORRESPONDENTE.

 

 

 

 

À

Prefeitura Municipal.

Aos cuidados do Departamento Jurídico.

Data da consulta: 05/02/2018

Data da resposta: 06/02/2018

 


Questionamento:

Acredito que por ser de iniciativa de vereador, mesmo que presidente da Câmara, está eivado de ilegalidade e inconstitucionalidade.
Uma vez que cria despesas para o município, sendo projetos desta natureza de competência exclusiva da Prefeita.
De toda forma, solicito parecer para verificar a legalidade e constitucionalidade do projeto de lei, podendo indicar outras irregularidades além das comentadas.


Conclusão:

1- Da consulta formulada

Trata-se de consulta que traz questionamento acerca de legalidade e constitucionalidade do Projeto de Lei que encaminha em anexo.
Referido Projeto de Lei, de iniciativa do Legislativo, dispõe sobre a obrigatoriedade de oferecimento de cursos de primeiros socorros acidentes aos servidores lotados nas creches municipais e conveniadas, assim como na rede municipal de ensino e dá outras providências.
Diante da intelecção de que a “inconstitucionalidade de uma norma pode ser aferida com base em diferentes elementos ou critérios, que incluem o momento em que ela se verifica, o tipo de atuação estatal que a ocasionou, o procedimento de elaboração e o conteúdo da norma, dentre outros” (BARROSO, Luís Roberto, O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro, 2ª ed., São Paulo, Saraiva, 2006, pp. 25-26), mostra-se pertinente analisar os aspectos formais e os fatores materiais jungidos à gênese do supramencionado ato normativo, a fim de identificar eventuais vícios de inconstitucionalidade impregnados ao documento em análise.


2- Aferição dos critérios formais de adequação constitucional

Em primeiro plano, cumpre investigar a existência de vícios formais que podem macular o texto normativo a ser produzido.
Como fruto do desenvolvimento do princípio da separação dos poderes, e, mesmo da concepção dos regimes representativos, o Legislativo passou a se caracterizar pelo exercício da dupla missão: legislar e fiscalizar.
No entanto, é através do processo legislativo que o Parlamento cumpre sua atividade primacial e típica, qual seja, legislar. 
Em linhas gerais, o processo legislativo pode ser conceituado como sendo o conjunto de disposições que disciplinam o procedimento a ser observado pelos órgãos competentes na elaboração das espécies normativas previstas no artigo 59, da Constituição Federal, in verbis:

“Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: I - emendas à Constituição; II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI - decretos legislativos; VII - resoluções.” (Grifos nossos)
 
Insta salientar, que o processo legislativo assim como as demais normas aplica-se por simetria aos municípios. Assim, a Lei Orgânica Municipal deverá conter previsão no sentido de que o processo legislativo compreenderá a elaboração destas normas principiológicas. 
Nesse contexto, o processo legislativo, no âmbito municipal, desenvolve-se através de procedimentos contidos na Lei Orgânica do Município, obedecidas às regras constitucionais pelos critérios da simetria e exclusão, que regula o procedimento obrigatório para a Câmara de Vereadores e para o Executivo quando no exercício da função legislativa, que tem por finalidade a formação dos atos normativos oriundos da própria Lei Maior do Município.
Segundo o autor MARIO JORGE RODRIGUES DE PINHO, o processo legislativo significa:
 
“[...] um conjunto de procedimentos que deverão ser observados pelos Poderes Executivo e Legislativo com vistas à elaboração de atos jurídicos” (Jorge Rodrigues De Pinho, Mario. Guia Prático do Vereador, p. 65)

Sob o mesmo enfoque, HELY LOPES MEIRELLES define o processo legislativo municipal como sendo:

“[...] a sucessão ordenada de atos necessários à formação da lei, do decreto legislativo ou da resolução do Plenário. Desenvolve-se através das seguintes fases e atos essenciais à tramitação do projeto: iniciativa, discussão, votação, sanção e promulgação, ou veto.” (Meirelles, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 14ª ed. São Paulo: Malheiros, p. 661. Grifos nossos)

Por seu turno, a análise da constitucionalidade das espécies normativas no seu aspecto formal compreende a observância das normas constitucionais do processo legislativo, no que tange os requisitos objetivos e subjetivos.
Neste sentido leciona ALEXANDRE DE MORAES:

“Subjetivos - Referem-se à fase introdutória do processo legislativo, ou seja, à questão de iniciativa. Qualquer espécie normativa editada em desrespeito ao processo legislativo, mais especificadamente, inobservando àquele que detinha o poder de iniciativa legislativa para determinado assunto, apresentará flagrante vício de inconstitucionalidade. [...] Objetivos - Referem-se às duas outras fases do processo legislativo: constitutiva e complementar. Assim, toda e qualquer espécie normativa deverá respeitar todo o trâmite constitucional previsto nos arts. 60 a 69.” (Moraes, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo: Atlas, 2007. p. 691/692. Grifos nossos)

Constata-se, pois, que “iniciativa” é o ato pelo qual se origina e inicia o processo legislativo; seguindo-se as demais fases, até a promulgação e publicação do projeto apresentado. Portanto, cada fase está intimamente ligada à anterior, sendo sua existência, pressuposto necessário à ocorrência da seguinte, devendo ocorrer todas elas, sem qualquer alteração de sua colocação no tempo ou regredir em sua verificação, sob pena de invalidação.
Discorrer sobre a iniciativa significa no dizer do mestre GIOVANI DA SILVA CORRALO:

“[...] abordar o início do processo legislativo municipal. Em outras palavras: identificar os atores que podem iniciar o trâmite das espécies legislativas sujeitas à manifestação do Plenário, que poderão ser: (a) vereadores; (b) Executivo; (c) iniciativa popular.” (Da Silva Corralo, Giovani. O Poder Legislativo Municipal. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 81. Grifos nossos)

No que tange o aspecto formal subjetivo, a Carta da República estabelece expressamente as matérias de competência exclusiva do Poder Executivo, sendo as demais, em regra, integrantes da iniciativa concorrente quanto à competência (Poderes Executivo e Legislativo).
Sobre o tema leciona o autor HELY LOPES MEIRELLES:

“Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus vereadores são todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, §1º, e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do Executivo local, os projetos de leis que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autárquica e fundacional do Município; o regime jurídico e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os créditos suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.” (Lopes Meirelles, Hely. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 607. Grifos nossos)

A Constituição Federal, em seu artigo 61, § 1º, estabelece as matérias em que a iniciativa do processo legislativo é privativa do Presidente da República, sendo tal disciplina de observância obrigatória para os demais Entes Federativos, tendo em vista o princípio da simetria.
Assim dispõe a Constituição Federal:

“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I -  fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II -  disponham sobre:
a)  criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b)  organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c)  servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
d)  organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;
f)  militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.”
(grifos nossos)

 Vislumbra-se, no caso sob exame, um projeto de lei, de iniciativa do legislativo, que dispõe sobre obrigatoriedade de oferecimento de cursos de primeiros socorros acidentes aos servidores lotados nas creches municipais e conveniadas, assim como na rede municipal de ensino.
Pelo princípio da simetria, devem ser observadas, no âmbito estadual, distrital e municipal, as mesmas hipóteses de reserva de iniciativa legislativa previstas na Constituição Federal cometidas ao Presidente da República, para os demais chefes do Poder Executivo.
Nesse quadrante, é preciso atentar que a criação de atos normativos voltados à concretização de qualquer atividade material de governo – inclusive às atividades que digam respeito ao exercício do poder de polícia – deve, a priori, ser de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo. Tal razão se impõe porque o exercício de tal prerrogativa pelo Poder Público exige a alocação de servidores, disponibilização de recursos para o efetivo exercício da atividade fiscalizatória e, conforme o caso, sancionatória, além da constituição de estrutura física para a concretização racional da atividade a ser executada.
Pelo que se depreende, a efetiva implementação das medidas ligadas à execução  desse tipo de serviço no Município implicará em despesas para a Administração e, por consequência, retira dos agentes políticos integrantes do Parlamento a competência legislativa para a propositura de atos legislativos nesse campo, consoante se conclui a partir da interpretação sistemática do art. 61, § 1º, “e”, Constituição da República.
 Nesse ponto, a competência da referida lei municipal é privativa do Chefe do Poder Executivo, porquanto, somente o Executivo pode decidir acerca da conveniência e oportunidade do encaminhamento de projetos que ocasionem aumento de despesas a serem custeadas pela Municipalidade, a fim de não causar desequilíbrio nas contas públicas e não ultrapassar os limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Assim, toda lei municipal que implicar o emprego de receitas do Município na execução de um serviço público específico ou desencadear a necessidade de organizar os órgãos pertencentes à estrutura da Administração direta, não poderá ter sua iniciativa lançada por integrante do Poder Legislativo. Repise-se que compete, em caráter de exclusividade, ao Chefe do Executivo municipal a iniciativa de projetos de lei que tragam as consequências sobreditas.
Nesse sentido, trazemos à colação a sólida orientação jurisprudencial dos Tribunais pátrios, verbis:
 
“Ação Direta de Inconstitucionalidade - Alegação de vício de iniciativa, vez que é atividade típica do Poder Executivo a fiscalização do comércio de alimentos - Edição de norma que, ao contrário de possuir generalidade e abstração, impõe obrigação para a Prefeitura - Ato de gestão administrativa - Ofensa à Federação - Reconhecimento - Inconstitucionalidade declarada” (TJSP. Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 0099198-93.2012.8.26.0000. Órgão Especial. Rel. Walter de Almeida Guilherme. Julgado em 17/10/2012. Grifos nossos) 
 “Ação direta de inconstitucionalidade - Lei nº 2.376/12.12.2006, do Município de Santa Isabel, de iniciativa parlamentar e promulgada pelo Presidente da Câmara Municipal após ser derribado o veto do alcaide, que "Dispõe sobre a instalação de câmeras de vídeo no entorno de todas as agências bancárias e instituições financeiras localizadas no Município, e dá outras providências" - padece de inconstitucionalidade a vereadora lei hostilizada não por obrigar as agências bancárias e as instituições financeiras localizadas no Município a instalarem e manterem em funcionamento câmeras de vídeo colocadas no seu entorno, mas por sujeitar suas infratoras a multa por câmera não instalada ou por serviço de gravação e arquivamento por câmera não realizado, haja vista que a imposição da coima pressupõe fiscalização do cumprimento da norma e tal serviço, diretamente afeito â Administração, somente o Prefeito poderia propor fosse criado. Além disso, é serviço, esse, que custa aos cofres públicos, afigurando-se também inconstitucional sua criação com base em previsão genérica da origem dos recursos necessários ao seu sustento - violação aos artigos 5º, 25, 47, II, e 144 da Constituição Estadual - ação procedente.” (TJSP - Direta de Inconstitucionalidade: ADI 994092305005 SP. Órgão Especial. Rel. Palma Bisson. Julgado em 03/11/2010. Publicação: 26/11/2010. Grifos nossos)
 
“Ação direta de inconstitucionalidade - Lei n. 8.593, de 9/1/12, do Município de São José dos Campos - Regulamentação de tempo máximo de espera no setor de caixas de supermercados - Inconstitucionalidade formal caracterizada - Imposição de contratação de funcionários, em ofensa ao art. 22, I, da CF c.c. art. 144, da CE - Lei de iniciativa parlamentar que atribui a fiscalização a órgão específico do Poder Executivo - Vulneração do art. 47, XIX, da CE - Inconstitucionalidade material delineada - Ingerência na organização interna do estabelecimento comercial que implica em violação à livre iniciativa - Rigidez na fixação de tempo com desprezo da realidade dinâmica dos supermercados - Questão que comporta regulação pelas leis mercadológicas e concorrenciais - Ausência de pertinência no regramento do tema - Ação procedente, para declarar a inconstitucionalidade da Lei n. 8.593, do Município de São José dos Campos.” (TJSP. Direta de Inconstitucionalidade n ° 0130783- 66.2012.8.26.0000. Órgão Especial. Rel. Grava Brazil. Julgado em 27/03/2013. Publicação: 08/04/2013. Grifos nossos)
 
De tal modo, verifica-se que, quanto à iniciativa, o projeto de lei em estudo não atende os ditames constitucionais, por redundar na criação de obrigações e dispêndios financeiros para o ente público. Por isso, eventual ingerência do Órgão Legislativo Municipal no tratamento destas questões, implicará em afronta ao princípio da separação dos poderes, acarretando, assim, a inconstitucionalidade formal subjetiva do produto de tal atividade legiferante, cabendo acrescentar que, em tal hipótese, nem mesmo a outorga, pelo Prefeito, de sanção à proposição parlamentar será capaz de sanar aludido vício de iniciativa.
 A respeito da violação às regras de iniciativa exclusiva, ensina JOSÉ AFONSO DA SILVA:
 
“[...] a Constituição contém regras rígidas sobre a iniciativa das leis, regras que têm que ser observadas no processo de formação das leis, sob pena de estas padecerem do vício de inconstitucionalidade por defeito de iniciativa. Esse defeito é especialmente condenado quando haja desrespeito às regras de iniciativa exclusiva, que tem sido a causa mais comum de inconstitucionalidade formal, porque se dá, no caso, uma usurpação de competência constitucionalmente estabelecida” (Afonso da Silva, José. Processo Constitucional de Formação das Leis. 2ª ed. 2ª tiragem. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 346)
 
Ainda sobre o mesmo tema, confira-se brilhante lição do Em. Ministro Celso de  Mello por ocasião do julgamento da ADI –MC 1.381:
 
“O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que resulte da usurpação do poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato legislativo eventualmente editado.”
 
Em arremate, JOÃO JAMPAULO JÚNIOR assevera que:
 
“A capacidade de iniciativa legislativa não pode ser exercida indiferentemente, pois há matérias de iniciativa reservada (privativa) para determinados titulares, de sorte que o ato será inválido quando a iniciativa legislativa for tomada por outro titular, advertindo-se, porém, que a usurpação de iniciativa conduz à irremediável nulidade da lei, insanável mesmo pela sanção e promulgação de quem poderia oferecer o projeto – denomina-se vício de origem.” (Jampaulo Júnior, João. O Processo Legislativo Municipal. 2ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 83).

Destarte, à luz dos julgados anteriormente transcritos, verifica-se que, quanto à iniciativa, o Projeto de Lei em estudo não atende os ditames constitucionais, por redundar na criação de obrigações e dispêndios financeiros para o ente público. Sob o mesmo enfoque, eventual ingerência do Órgão Legislativo Municipal no tratamento destas questões, implicará em afronta ao princípio da separação dos poderes, acarretando, assim, a inconstitucionalidade formal subjetiva do produto de tal atividade legiferante, cabendo acrescentar que, em tal hipótese, nem mesmo a outorga, pelo Prefeito, de sanção à proposição parlamentar será capaz de sanar aludido vício de iniciativa.

3- Aferição dos critérios materiais de adequação constitucional do eventual Projeto de Lei


Superada a análise dos requisitos formais, convém ponderar que o vício de inconstitucionalidade material (também denominado inconstitucionalidade nomoestática) perfaz-se quando o conteúdo de uma lei ou ato normativo não guarda a necessária congruência com algum preceito e/ou princípio contido no texto da Constituição (Estadual ou Federal). Trata-se, em outras palavras, da existência de uma relação de não conformidade entre o objeto do diploma legislativo e a ordem constitucional vigente, podendo manifestar-se, tal desarmonia, nas formas de violação textual, afronta implícita ou desvio de poder, consoante se extrai da lição de NELSON NERY JÚNIOR e ROSA MARIA DE ANDRADE NERY. (Constituição Federal comentada e legislação constitucional. 2ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. p.479)
Como cediço, o Pacto Republicano de 1988 previu expressamente autonomia ao Município para, enquanto ente federado, exercer o denominado atributo de autolegislação, entendido por CELSO BASTOS como sendo a tradução da “competência para editar leis próprias sobre matérias que lhe cabem ou, por intermédio da legislação suplementar” (BASTOS, Celso, “Estudos e Pareceres: Direito Público: Constitucional/Administrativo/Municipal”, São Paulo, Revista dos Tribunais, 1993, p. 183).
Destarte, todos os Municípios do país, desde que respeitem as disposições consagradas na Constituição Federal e na Constituição do Estado com o qual está vinculado, estão autorizados a proceder à atuação normativa em matéria de interesse local.
A propósito, convém transcrever o artigo 30, inciso I, da CF/88, verbis:

“Art. 30. Compete aos Municípios:
I – legislar sobre assuntos de interesse local;”

Sobreleva ressaltar, que com a preocupação de ampliar os poderes dos municípios, o legislador constituinte substituiu a expressão tradicional e consagrada “peculiar interesse”, constante de todas as Cartas Magnas, “por interesse local”, de conotação típica de autonomia municipal.
Desta maneira, temos que os Municípios brasileiros são autônomos, gozam de autonomia no que se refere aos “assuntos de seu peculiar interesse”, conforme disciplina dispositivo constitucional acima referido.
A competência municipal reside no direito subjetivo público de tomar toda e qualquer providência, em assunto de interesse local, isto é, em assuntos de seu peculiar interesse, legislando, administrando, tributando, fiscalizando, sempre nos limites ou parâmetros fixados pela Constituição da República.
Com a proficiência que lhe é peculiar, leciona JOSÉ CRETELLA JÚNIOR:

“Peculiar interesse, desse modo, é aquele que se refere, primordialmente e diretamente, sem dúvida, ao agrupamento humano local, mas que também atende a interesses de todo país.” (Citado na obra de Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo, 32ª ed.São Paulo: Saraiva, 2006).

A partir da noção de assunto de interesse local, ou peculiar interesse, é que se pode identificar os serviços públicos incluídos no âmbito do legislador municipal, não importando que tais serviços já recebam disciplina de norma federal ou estadual.
Assim, imprescindível será verificar a existência de predominância do interesse do município, caso em que se deparará com competência convergente com a da outra unidade política, admitindo, consequentemente, normatização supletiva ou concorrente.
Nos dizeres de JOSÉ CARLOS CAL GARCIA:

“A autonomia municipal, na dicção da Carta Magna, é total no que concerne aos assuntos de interesse local. Esse interesse local, em que pese a aparente redundância, é tudo aquilo que o Município, por meio de lei, entender do interesse de sua comunidade. O sistema constitucional autoriza a afirmação. Seria estranho, na realidade, se o Município tivesse que auscultar órgãos ou autoridades a ele estranhos, para saber o que é e o que não é do interesse local.” (GARCIA, José Carlos Cal. Linhas Mestras da Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 83).

Inegável, pois, o interesse local demonstrado para regulamentação da matéria objeto da proposição em tela. No entanto, constata-se que a proposição sub examine é omissa no tocante à indicação da fonte dos recursos financeiros disponíveis para atender aos novos encargos criados pela lei, restando descumprido, via de consequência, o previsto no artigo 25, caput, da Constituição Bandeirante:
 
“Artigo 25 - Nenhum projeto de lei que implique a criação ou o aumento de despesa pública será sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender aos novos encargos.”

A propósito, vejamos o entendimento do Colendo Órgão Especial do TRIBUNAL JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO no sentido de que todo e qualquer ato normativo estatal cuja execução implique na criação ou aumento de despesa pública deve conter, em seu texto, a indicação expressa da respectiva contrapartida orçamentária, não bastando, inclusive, para a satisfação de tal exigência constitucional, a mera alusão genérica a dotações orçamentárias próprias, sob pena de caracterizar inconstitucionalidade material do ato normativo:
 
“Ação direta de inconstitucionalidade - Lei Municipal nº 7.080/09 (que "Dispõe sobre a proibição no município de Presidente Prudente da cobrança de taxa de serviço nas contas em hotéis, bares, restaurantes, lanchonetes e similares" - fls. 31) - Impossibilidade de se adotar, no processo de fiscalização normativa abstrata instaurado perante o Tribunal de Justiça, legislação infraconstitucional (federal, estadual ou municipal), ou a Constituição Federal, como parâmetro de controle imediato - Não conhecimento, por conseguinte, das alegações de desconformidade da Lei Municipal nº 7.080/90 frente à Consolidação das Leis do Trabalho, ao Código Civil e à Carta da Republica - Reconhecimento, quanto ao mais, da ocorrência de vício de inconstitucionalidade formal (por invasão à esfera de competência privativa da União para dispor sobre normas de natureza trabalhista) e material (em virtude de ofensa ao pacto federativo e aos princípios da repartição constitucional de competências, da razoabilidade e da proporcionalidade, bem assim porque a espécie legislativa impugnada prevê a criação de despesa pública sem a indicação específica da fonte de custeio correspondente) - Violação ao disposto nos artigos 1º , 25,caput,111e 144, todos da Constituição Estadual – Precedentes deste Colendo Órgão Especial – Ação procedente.” (TJSP. Direta de Inconstitucionalidade: 0191134-73.2010.8.26.0000 SP. Órgão Especial. Rel. Guilherme G. Strenger. Julgado em 05/10/2011. Publicação: 13/10/2011. Grifos nossos)  

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N.4.776/2009 - MUNICÍPIO DE PORTO FELIZ - INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - LEI QUE TORNA OBRIGATÓRIA A INSTALAÇÃO EXTERNA E MANUTENÇÃO DE SISTEMAS DE SEGURANÇA E MONITORAMENTO POR MEIO DE CÂMERAS DE VÍDEO EM ESTABELECIMENTOS BANCÁRIOS NO MUNICÍPIO E PREVÊ A FISCALIZAÇÃO A CARGO DOS FISCAIS DA PREFEITURA - CRIAÇÃO DE OBRIGAÇÕES PARA ÓRGÃOS MUNICIPAIS QUANTO À FISCALIZAÇÃO DO CUMPRIMENTO DA NORMA - MATÉRIA AFETA A ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DO SERVIÇO PÚBLICO MUNICIPAIS - INICIATIVA RESERVADA OU EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS. 47, INCISO II E 144 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N.4.776/2009 - MUNICÍPIO DE PORTO FELIZ - INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL - PREVISÃO DE FISCALIZAÇÃO PELOS FISCAIS DA PREFEITURA SEM INDICAÇÃO PRECISA DOS RECURSOS - AFRONTA AO ART. 25 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - PEDIDO PROCEDENTE.” (TJ-SP - Direta de Inconstitucionalidade: 0381613-23.2010.8.26.0000 SP. Órgão Especial. Rel. Roberto Bedaque. Julgado em 11/05/2011. Publicação: 19/05/2011. Grifos nossos)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –Le i Municipal - Município de Botucatu – Lei n. 4.941/08 – Vício de iniciativa – Caracterização – Usurpação de atribuições pertinentes a atividades próprias do Poder Executivo – Violação do princípio da independência e harmonia entre os poderes – Afronta aos artigos 5º, "caput", e 47, inciso II, da Constituição Estadual – Sanção e promulgação pelo Prefeito – Fato que não supre o vício de iniciativa – Inobservância dos princípios orçamentários constitucionais – Criação de despesa pública sem indicação dos recursos disponíveis para atendê-la – Inconstitucionalidade declarada – Ação procedente.” (TJSP. Ação Inconstitucionalidade nº 171.431.000-0. Órgão Especial. Relator Sousa Lima. Julgado em 16/06/10. Grifos nossos)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - OBJETO LEI MUNICIPAL DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE DETERMINA QUE AS AGÊNCIAS BANCÁRIAS INSTALEM CÂMERAS E SISTEMA DE MONITORAMENTO – VÍCIO DE INICIATIVA – MATÉRIA QUE DIZ RESPEITO À ADMINISTRAÇÃO DO MUNICÍPIO - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DE HARMONIA E SEPARAÇÃO DOS PODERES – AÇÃO PROCEDENTE. O poder de iniciativa no que tange à matéria relacionada à administração do Município é do Executivo. A este cabe não só o exercício dos atos de gerência das atividades municipais como também a iniciativa das leis necessárias à execução das tarefas que lhe cabem. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – OBJETO – LEI MUNICIPAL QUE DETERMINA QUE AS AGÊNCIAS BANCÁRIAS INSTALEM CÂMERAS E SISTEMA DE MONITORAMENTO – AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DA FONTE DOS RECURSOS DISPONÍVEIS PARA ATENDIMENTO DOS ENCARGOS CRIADOS PELA LEI – OFENSA AO ARTIGO 25 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL – PEDIDO PROCEDENTE. O artigo 25 da Constituição Estadual – cuja aplicação se estende aos Municípios por força do disposto no artigo 144 da mencionada Carta – estabelece que "nenhum projeto de lei que implique a criação ou aumento de despesa pública será sancionado sem que dele conste a indicação dos recursos disponíveis, próprios para atender aos novos encargos". Não basta, assim, a singela alusão à existência de "recursos próprios"; necessário apontar onde eles se encontram no orçamento em execução.” (TJSP. Órgão Especial. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 0346297- 46.2010.8.26.0000. Rel. Armando Toledo. Julgado em 11/05/2011. Grifos nossos)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI N.3.208/02 - MUNICÍPIO DE BEBEDOURO - PROGRAMA DE APOIO AO MICRO E PEQUENO PROPRIETÁRIO RURAL - PREVISÃO DE SUPORTE, ORIENTAÇÕES, PARCERIAS E CONVÊNIOS - CONTRATAÇÃO DE RESPONSÁVEL PELA IMPLEMENTAÇÃO E MANUTENÇÃO DO PROGRAMA - INCUMBÊNCIAS DESTINADAS AO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL - MATÉRIA AFETA A ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DO SERVIÇO PÚBLICO MUNICIPAIS - INICIATIVA RESERVADA OU EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - VIOLAÇÃO À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL, ARTS. 47, II E 144 -INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI IMPUGNADA - FÓRMULA GENÉRICA ACENANDO PARA RECURSOS SUPLEMENTARES - PREVISÃO DE DESPESAS DIRETAS SEM INDICAÇÃO PRECISA DOS RECURSOS - AUMENTO DE DESPESA, ADEMAIS, EM PROJETO DE INICIATIVA RESERVADA OU EXCLUSIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO - AFRONTA AOS ARTS. 24, § 5º E 25 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL - PEDIDO PROCEDENTE.” (TJSP. Direta de Inconstitucionalidade: 0413568-72.2010.8.26.0000 SP. Órgão Especial. Rel. Roberto Bedaque. Julgado em 23/03/2011. Publicação: 05/04/2011. Grifos nossos)

 Imperioso destacar, ademais, a existência de julgado oriundo do TRINUNAL DE JUSTIÇA PAULISTA que, inobstante reconhecer a competência concorrente nas matérias ligadas diretamente ao Poder de Polícia, para que seja constitucional o ato normativo, é indispensável a indicação específica do recurso, pois a criação de despesa sem fonte de custeio implica violação ao artigo 25, caput, da Constituição Estadual, senão vejamos o seguinte posicionamento, assim ementado, litteris:

“Lei n° 7.245, de 25 de fevereiro de 2009, do Município de Jundiaí (veda produção, comércio e uso de material cortante ("cerol") em pipas; e revoga a correlata Lei 5.399/00). Arguição de inconstitucionalidade: vício de iniciativa e falta de indicação dos recursos disponíveis. Matéria relacionada ao poder de polícia municipal. Válida a iniciativa do Legislativo. Falta da indicação de recursos disponíveis para atender aos novos encargos criados. Violação ao art. 25 da Constituição Estadual. Ação procedente.
[...]
A Câmara Municipal de Jundiaí, como se observa, legislou sobre matéria relacionada ao poder de polícia municipal, e que não é da iniciativa reservada ao Executivo (art. 24, § 2º, 1 a 6, c.c. o art. 144, ambos da Constituição do Estado de São Paulo).” (TJSP. ADI - 0380811- 25.2010.8.26.0000.  Órgão Especial. Rel. Luiz Pantaleão. Julgado em 16/11/2011. Publicação: 07/12/2011. Grifos nossos)

4- Conclusão

Diante do exposto, este Centro de Estudos da Administração Pública no presente caso concreto, compartilha do entendimento adotado pela Corte de Justiça Paulista no sentido de que toda lei municipal que implicar emprego de receitas do Município na execução de um serviço público específico – tal qual a atividade fiscalizatória do poder de polícia – ou desencadear a necessidade de organizar os órgãos pertencentes à estrutura da Administração direta, não poderá ter sua iniciativa lançada por integrante do Poder Legislativo local, sob pena do ato normativo ser considerado como vício de origem, por inconstitucionalidade formal subjetiva, em razão de usurpação da competência legiferante, in casu, privativa do Chefe do Poder Executivo.
Por fim, este Centro de Estudos conclui que a proposição sob retina também contempla flagrante de vício de inconstitucionalidade material, na medida em que prevê a criação de despesa pública sem a indicação específica da fonte de custeio correspondente, restando descumprido, via de consequência, o comando legal inserto nos artigos 25, caput, da Constituição Bandeirante.
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